Direito de Regresso do INSS contra Causadores de Danos
Resumo: O INSS tem ajuizado ações regressivas para pleitear indenização pelos valores despendidos com o pagamento de benefícios previdenciários, seja por morte ou incapacidade. Nesta celeuma, existem pontos polêmicos, dentre os quais dois merecem destaque. O primeiro, a própria legitimidade da autarquia previdenciária de pleitear indenização do segurado que paga regularmente o prêmio devido, com o fim de custear exatamente os gastos com a previdência e assistência social. O segundo, talvez o mais controvertido, diz respeito ao prazo prescricional que o INSS tem para propor tal ação, se de 3 ou 5 anos.
Palavras-Chave: Seguro Social. Finalidade. Responsabilidade da Seguridade Social. Acidente de Trabalho. Ação Regressiva da Previdência Social.
1 Introdução
O INSS tem ajuizado ações regressivas para pleitear, na Justiça, indenização pelos valores despendidos com o pagamento de benefícios previdenciários, seja por morte (pensão paga aos beneficiários do segurado) ou incapacidade (aposentadoria paga ao próprio segurado).
Inicialmente, o Instituto acionou empresas, visando reaver os gastos - ou pagamentos - decorrentes de acidentes do trabalho, ou seja, da morte ou incapacidade ocorrida no exercício profissional do segurado. Em um segundo momento, o INSS também aforou a mesma ação contra pessoas naturais causadoras de acidente de trânsito, sem qualquer relação laboral.
Em ambos os pleitos, a tese é a mesma: a culpa stricto sensu(1) dos agentes como causa ensejadora de suposto prejuízo (dano) ao INSS. No caso das empresas, estaria configurada pela negligência (conduta omissiva) quanto a inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho; em face dos motoristas, baseando-se na negligência, imprudência (conduta comissiva) ou imperícia na condução de veículos automotores. Em ambos os casos, resumidamente, pelo desprezo, ou violação, do dever jurídico de observar normas de conduta (codificadas ou não), consistente no esforço necessário - "do homem médio" - para prevenir um resultado danoso ainda que indesejado.
Os valores gastos com benefícios previdenciários são pagos a título de aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, auxílio-acidente ou pensão por morte, mas também podem decorrer de gastos com reabilitação profissional, sendo que, ao propor ação regressiva, o INSS deve provar que o agente - empregador ou motorista - contribuiu com culpa ou dolo, e o INSS suportou o ônus financeiro, requerendo na ação o ressarcimento desses valores por parte do real causador do dano.
Nesta celeuma, existem pontos polêmicos, dentre os quais dois merecem destaque. O primeiro, a própria legitimidade da seguradora (no caso a Autarquia previdenciária) de pleitear indenização do segurado que paga regularmente o prêmio devido, com o fim de custear exatamente os gastos com a previdência e assistência social. O segundo, talvez o mais controvertido, diz respeito ao prazo prescricional que o INSS tem para propor tal ação, se de três ou cinco anos.
2 Seguridade Social e a Finalidade do Seguro Social
A Seguridade Social está definida na CF/88, no art. 194:
"Art. 194 - A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados."
Ela tem a natureza de um seguro de caráter geral e compulsório, de sorte a garantir aos seus beneficiários (segurado e seus dependentes): saúde, assistência social e previdência, por meio do custeio dos empregados, empregadores e todos aqueles que obrigatoriamente devem filiar-se à Seguridade Social, decorrente de recolhimentos específicos e pagamento de tributos à Fazenda.
Desse modo, a forma como a Seguridade Social é concebida atualmente, tem por finalidade cobrir os riscos sociais decorrentes das atividades humanas, ante prováveis insucessos, a ponto de garantir-lhes a mesma condição de prover as necessidades, como se fazia antes da ocorrência do fato que impede do exercício do trabalho, para a manutenção das necessidades vitais. Assim, como aduz Marly A. Cardone em sua obra Seguro Social e Contrato de Trabalho, os acidentes de trabalho e as moléstias profissionais, a partir de 1967, passaram a ser cobertos no Brasil por um regime de seguro social. O regime foi adotado com a Lei nº 5.316, de 14.09.67, que determinou a realização de tal seguro no INSS e praticamente equiparou as prestações reparatórias por esses eventos às devidas na ocorrência das demais contingências humanas, conforme dispõe o art. 195, I, da CF:
"Art. 195 - A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei (...)"
Outrossim, José Afonso da Silva assevera que a finalidade da Seguridade Social
"(...) consiste em um verdadeiro Sistema de Seguridade Social que há de ter por ambição proteger tanto quanto possível a população - superando, assim, as deficiências da Previdência Social, que se caracteriza como espécie de seguro social, porque destinatários de suas prestações são o segundo - aquele que paga uma contribuição para fazer jus a ele - e seus dependentes."(2)
Neste sentido, Marly Cardone traça a finalidade do seguro social, aludindo que neste as prestações são continuadas e periódicas para a contingência que acarretam impossibilidade de trabalho ou de ganho, vale dizer, correspondem a um mínimo vital para suprir a falta de remuneração. Ou seja, o seguro social surgiu para substituir ou completar o salário no momento da ocorrência daquelas contingências que impediam o empregado de ganhá-lo ou que acarretavam um aumento de despesas.
Sendo assim, é indiscutível o fato de que a contribuição regular do empregador para com a Previdência Social visa justamente assegurar ao empregado, ou a seus dependentes, uma condição mínima de vida quando a este não for mais possível executar suas funções laborais.
3 Acidentes do Trabalho e a Responsabilidade da Seguridade Social
O art. 19 da Lei nº 8.213/91 define o acidente de trabalho em duas espécies: o típico, que é o decorrente de um infortúnio havido no desempenho de suas funções laborais e diretamente relacionada com estas; e o equiparado, que é aquele oriundo de fatores causais indiretos, mas que também se relacionam com a atividade laboral, podendo-se citar, como exemplo, a doença ocupacional. Assim, é fundamental para a ocorrência do acidente de trabalho que seja configurada a lesão corporal ou a perturbação funcional, conforme estabelece o artigo supracitado.
Desse modo, o acidente de trabalho é caracterizado quando a vítima fica incapacitada de trabalhar por consequências relacionadas a sua atividade laboral. Diante disso, decorrem efeitos na relação de emprego, pois o empregador fica sem o seu empregado e o empregado sofre com uma lesão corporal ou moléstia funcional, que desencadeará uma perda ou redução, que pode ser permanente ou temporária, da capacidade de trabalho. Em alguns casos, o acidente de trabalho pode resultar em morte.
Além disso, o art. 20 da Lei nº 8.213/91 conceitua as doenças ocupacionais como acidente do trabalho:
"Art. 20 - Consideram-se acidente do trabalho, nos termos do artigo anterior, as seguintes entidades mórbidas:
I - doença profissional, assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho peculiar a determinada atividade e constante da respectiva relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social;
II - doença do trabalho, assim entendida a adquirida ou desencadeada em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente, constante da relação mencionada no inciso I."
Dessa maneira, podemos caracterizar a doença ocupacional como uma forma de acidente de trabalho equiparado, pois a doença ocupacional é gênero, cujas espécies são: a doença profissional e a doença do trabalho. A doença profissional é desenvolvida em virtude de agentes físicos, químicos e biológicos, que agem no organismo do trabalhador em decorrência do trabalho desenvolvido, o que torna presumível o nexo de causalidade entre a moléstia e a atividade laboral. Já a doença do trabalho é desencadeada em função das condições em que o trabalho é realizado, não advindo diretamente da atividade, o que obriga a determinar a prova entre o nexo de causalidade, a atividade desempenhada e a patologia.
Em relação ao acidente de trabalho, podemos afirmar que o ordenamento jurídico brasileiro é estruturado com base no princípio da solidariedade social, de modo que há uma ideia de socialização dos riscos. A teoria do risco social foi adotada no art. 165, XVI, da CF/69 e foi mantida na CF/88, sendo que a proteção do acidentado passou a ser garantida através do seguro-acidente do trabalho.
O Seguro de Acidente de Trabalho (SAT) tem por objetivo efetuar o ressarcimento de eventuais infortúnios laborais e foi instituído na forma de contribuição social. Assim, está assegurado no art. 7º, XXVIII, da CF, colocando a cargo do empregador o seguro contra acidente de trabalho, sem excluir a indenização a que este está obrigado quando incorrer em dolo ou culpa.
Quando há a incidência de dolo ou culpa do empregador no acidente do trabalho, este deverá responder civilmente pela reparação dos danos ocorridos. Pois o SAT não desobriga o empregador de reduzir os riscos existentes no ambiente de trabalho, que deve respeitar as normas de saúde, higiene e segurança, conforme o disposto no art. 7º, XXII, da CF.
De qualquer sorte, a legitimidade ativa para pleitear tal indenização em juízo é da própria vítima.
4 Cobertura dos Riscos nos Acidentes de Trabalho
As empresas brasileiras não possuíam qualquer suporte para que investissem na Segurança do Trabalho dos seus empregados. Todavia, no ano de 2009, passou a ser operacionalizado o Fator Acidentário de Prevenção (FAP). Este fator tem o objetivo de incentivar a melhoria das condições de trabalho e saúde do trabalhador para contribuir com a redução dos casos de acidente.
Desse modo, o FAP é custeado pelas empresas, que pagam maior ou menor tarifação, de acordo com o risco de acidente nas atividades que desenvolvem. Assim, o risco é medido pelo RAT (Risco Ambiental de Trabalho) e este índice regula a incidência da alíquota a ser observada com base no art. 22, II, da Lei nº 8.212/91:
"Art. 22 - A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:
(...)
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 1998)
a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio;
c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave."
Assim, a empresa que possui excelentes condições de trabalho, ambiente salubre e política de prevenção de acidentes, deverá contribuir menos para o FAP; este varia todo ano, e a previdência analisa as estatísticas de cada empresa e determina no mês de outubro o FAP correspondente.
5 Seguro do Seguro - Responsabilidade Civil Ampliada
A responsabilidade civil do segurador público será sempre objetiva, decorrente do SAT, pois o pagamento ou a disponibilização da prestação do serviço ou benefício acidentário independe de análise da presença de riscos ou não, na esfera do trabalho exercido ou da culpa/dolo do empregador. Já nos casos de responsabilidade subjetiva do empregador, além da indenização decorrente do acidente de trabalho, paga pelo Instituto Nacional de Seguridade Social, a vítima ainda pode receber indenização de natureza civil, se o empregador incorreu com dolo ou culpa.
O sistema de seguro-acidente (SAT) é custeado pelo empregador, que deve recolher de um a três por cento sobre a folha de pagamento, que é variável em decorrência do risco que a atividade empresarial representa para os seus trabalhadores.
Desse modo, tal seguro não tem uma natureza indenizatória, mas a de um seguro social ou de um benefício social, que possui uma natureza previdenciária, e este seguro oferece somente a cobertura concedida pela Previdência. Ademais, o valor recolhido pelo empregador para o seguro obrigatório é utilizado para financiar benefícios previdenciários em geral, e todos os trabalhadores segurados têm direito a eles.
Quando o trabalhador sofre um acidente do trabalho e o seguro-acidente de trabalho não é suficiente para reparar o dano sofrido, a vítima deve acionar o Estado-juiz através de seu direito de ação, para que obtenha a reparação civil efetiva e total de todos os danos experimentados, conforme dispõem os arts. 7º, XVIII, da CF/88 e 186 e 927 do CC/02.
"Art. 7º - São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;"
Não obstante, é importante ressaltar que os benefícios previdenciários que são concedidos em decorrência de acidentes do trabalho possuem, em relação ao trabalhador, uma natureza alimentar, pois eles visam garantir a subsistência mínima das vítimas de acidentes de trabalho.
6 A Responsabilidade Civil do Empregador
Ao analisar a responsabilidade civil do empregador, devemos esclarecer que ela não deve ser associada à responsabilidade da Seguridade Social em cobrir acidentes, pois o trabalhador, mesmo após receber o benefício previdenciário, tem direito a receber a indenização civil, conforme estabelecido nos arts. 7º, XXVIII, da CF/88 e 186 e 927 do CC/02. Desse modo, imputa-se a responsabilidade objetiva ao empregador, quando não é apreciada a conduta do agente, adotando como base a teoria do risco, que subdivide em teorias: risco-proveito; risco criado; risco profissional; risco excepcional; risco integral e risco administrativo. No entanto, abordaremos brevemente as três primeiras.
Na teoria do risco-proveito, aquele que se beneficia da atividade deverá responder pelos danos causados por seu empreendimento, ou seja, ela é restrita ao termo "proveito", que pode ser associado ao proveito econômico. Já na teoria do risco criado, a indenização pelo dano é devida quando se cria um risco, independente da existência ou não de proveito pelo responsável, esta teoria tem visão ampliada da teoria do risco-proveito. Por fim, na teoria do risco profissional, a indenização é gerada em decorrência da atividade profissional da vítima, ou seja, está intimamente relacionada ao acidente de trabalho.
O art. 927 do CC, em seu parágrafo único, disciplina que haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem; este é o fundamento estruturante da teoria do risco, pois o dever de indenizar surge quando houver nexo de causalidade entre a atividade desenvolvida e o dano causado.
Em síntese, podemos dizer que a reparação será devida quando houver violação das normas de segurança do trabalho e o profissional que exerce a atividade de risco sofrer o dano em decorrência daquela. Mas tal pretensão, a nosso ver, seria exclusiva da vítima e nunca do INSS, se o seguro social estiver regularmente adimplido pelo empregador agente.
Alguns autores discordam da responsabilização objetiva do empregador em razão do Código Civil e discordam em virtude do princípio da hierarquia, pois o art. 7º, XXVIII, responsabiliza o empregador de forma residual, desde que ele tenha incorrido no dolo ou na culpa. Todavia, os que defendem a responsabilidade objetiva esclarecem a questão do nexo causal relacionada ao acidente do trabalho da seguinte forma:
"Nos casos especiais de responsabilidade civil objetiva, o nexo causal se configura pela relação etiológica entre o dano da vítima e a atividade empresarial perigosa ou de risco. Assim, não basta ao empregado provar que a empresa contém áreas ou setores de risco, mas que o dano emergiu em uma dessas áreas especiais. Por exemplo: um empregado que foi vítima de uma explosão no trabalho terá que provar a culpa patronal (responsabilidade subjetiva) ou que o sinistro estava dentro da área de risco previsível (responsabilidade objetiva). Como se vê, o nexo causal sempre terá que ser provado pela vítima."(3)
O SAT não tem natureza jurídica de um seguro privado, mas de um benefício previdenciário de cunho alimentar. Dessa forma, este seguro não indeniza a vítima e não determina reparação dos prejuízos sofridos; ele possui um caráter social, e as prestações periódicas concedidas têm o objetivo de garantir a subsistência do segurado, e não a reparação de danos.
Posto isso, a figura do seguro de responsabilidade civil vem ganhando importância nas empresas, pois os empregadores contratam estes seguros privados com a finalidade de garantir que seu patrimônio não seja dilapidado em virtude de consequências civis de seus atos. Assim, estas apólices de seguro excluem da sua cobertura os danos que foram causados intencionalmente a terceiro, pois o contrato se baseia na imprevisibilidade do resultado.
7 A Ação Regressiva da Previdência Social - Indenização de Natureza Civil - Interpretação e Aplicação do Art. 120 e da Lei nº 8.213/91
7.1 Competência
Da análise sistemática das normas da Seguridade Social chega-se à conclusão de que compete à Justiça Federal conhecer e julgar as questões relativas à previdência. No entanto, a CF prevê que os acidentes de trabalho são de competência da Justiça Estadual comum. (art. 109, I, da CF).
Preceitua o art. 109, I, da CF:
"Art. 109 - Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;"
A interpretação literal desse dispositivo pode causar embaraço, já que a indenização decorre de acidente de trabalho ou mesmo de uma relação de trabalho e o art. 109 da CF exclui da Justiça Federal a competência para julgar ações acidentárias e trabalhistas. Todavia, em tais lides a pretensão do INSS é uma reparação civil, ainda que por meio de ação regressiva, por isso, corroboramos o entendimento pacificado na jurisprudência(4) sobre a competência da Justiça Federal para julgar tais ações.
7.2 Ações Regressivas contra Empregadores
A ação regressiva acidentária, como já abordada anteriormente, tem natureza indenizatória e é utilizada para reparar o dano causado pelo empregador ou terceiro aos cofres públicos. Dessa maneira, o direito de regresso está previsto no art. 120 da Lei nº 8.213/91, que estabelece:
"Art. 120 - Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis."
O artigo supracitado esclarece que o empregador, ao deixar de fornecer os equipamentos de segurança necessários e exigidos pela legislação, assume o risco de ser responsabilizado por um eventual acidente, que venha a acontecer com os funcionários de sua empresa. Ao demonstrar que o empregador foi negligente, o INSS pode buscar regressivamente a indenização deste para recompor os cofres públicos do ônus financeiro utilizado para pagar o trabalhador.
Desse modo, o referido artigo não criou um direito de reaver o que foi pago em favor do INSS, ele só instituiu um dever, para que a Previdência Social busque o ressarcimento de acidentes causados por conduta culposa de terceiros. Neste sentido, entende Miguel Horvarth Júnior:
"O direito de regresso do INSS é direito próprio, independentemente de o trabalhador ter ajuizado ação de indenização contra o empregador causador do acidente de trabalho. Não sendo possível compensar, a verba recebida na ação acidentária com a verba devida na ação civil, pois as verbas têm naturezas distintas. As indenizações são autônomas e cumuláveis."(5)
Com isso, o STF julgou pela constitucionalidade do art. 120 da Lei nº 8.213/91, e a Justiça Federal tem aceitado e acolhido ações regressivas, impondo o ressarcimento aos cofres do INSS de valores por ele desembolsados em casos de responsabilidade do empregador por acidentes do trabalho.
No entanto, é preciso gizar que, enquanto o benefício previdenciário advém do custeio patronal oriundo da acumulação de contribuições vertidas ao INSS, com liberação independente de ato culposo do empregador, a responsabilidade civil acidentária resulta de ato ilícito patronal ou resulta de risco previsível em atividade normal (responsabilidade objetiva). O benefício previdenciário (SAT) cobre apenas o prejuízo mínimo de subsistência da vítima em razão da incapacidade laboral provocada pelo acidente, enquanto que a indenização civil alcança a reparação integral (restitutio in integrum) de todos os prejuízos causados pelo empregador(6), a vítima ou seus beneficiários, que nem sempre são os mesmos beneficiários do seguro social.
O renomado doutrinador Helder Dal Col argumenta que a ação regressiva proposta pelo INSS (prevista no art. 120 da Lei nº 8.213/91)
"(...) é uma aberração jurídica sem precedentes, que desvirtua a ideia e o propósito do Sistema de Seguridade Social erigido sob a égide da teoria do risco social.
(...) o empregador será compelido a custear o sistema de indenização acidentária, mas não poderá beneficiar-se dele, exceto quando não tenha qualquer resquício de culpa para a eclosão do acidente."(7)
Desse modo, deve-se ressaltar no que tange ao art. 7º, XXVIII, da CF, que faz referência ao direito do trabalhador de um seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorre em dolo ou culpa; e também no que se refere ao art. 201, § 10, da CF, que alude ao atendimento concorrente pelo Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado no caso de acidente de trabalho. Ou seja, as prestações devidas em decorrência de acidente de trabalho devem ser arcadas exclusivamente pela autarquia previdenciária a partir do licenciamento de toda a sociedade.
Assim, há uma inconstitucionalidade que se dá pelo fato de já ter havido uma contribuição regular por parte do empregador, pois, no caso da ocorrência de sinistro, o empregador estaria isento de pagamento posterior a seu empregado vitimado, uma vez que tal contribuição já teria sido feita ao INSS previamente e continuará sendo enquanto o empregador estiver ativo e for considerado contribuinte obrigatório da previdência.
Dessa maneira, o SAT tem caráter nitidamente protecionista e social, e no direito brasileiro a questão está ligada à Previdência Social, por força de princípios consagrados na CF/88. Ainda, destaca José Afonso da Silva os princípios regentes da Seguridade Social, dentre eles o princípio da universalidade, que atenta para o fato de a Seguridade Social ter o dever de cobrir a generalidade dos riscos sociais, ou seja, a cobertura dos riscos deve ser ampla. Tal característica, no caso em questão, nos leva a entender que um acidente de veículo é perfeitamente cabível nessa generalidade de riscos.
Por fim, tanto estão equivocadas as decisões judiciais que atribuem direitos regressivos, que, no art. 1º da LOPS, está disposto: "A previdência social, organizada na forma desta lei, tem por fim assegurar aos seus beneficiários os meios indispensáveis de manutenção por motivo de idade avançada, incapacidade, tempo de serviço, prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente, bem como a prestação de serviços que visem à proteção de sua saúde e concorram para o seu bem-estar".
Em suma, a ação de regresso proposta pelo INSS beira uma situação abusiva, pois se contrariam todas as características inerentes ao seguro social e à sua própria tradição no direito previdenciário. A responsabilidade, então, é exclusiva do empregador? Qual o sentido de realizar contribuições regularmente ao INSS e não ser isento posteriormente? Ou, ainda, poderia o empregador ser responsabilizado por um pagamento que já efetuou preventivamente? O seguro social tem este propósito, cobrir riscos sociais.
A exigência legal do art. 7º, XXVIII, da CF está restrito à esfera de direitos e ao direito de ação da vítima (segurado ou seu beneficiário) para reparar integralmente os danos que sofreu ao se acidentar enquanto trabalhava. Vale repisar que não se quer afastar o dever de indenizar por atos ilícitos. O que deve ficar claro é a distinção entre a natureza previdenciária do auxílio-acidentário e a natureza civil do seguro que deve ser contratado pelo empregador em favor de seus obreiros e que ambos não são impeditivos de eventual pedido de reparação integral dos danos experimentados. Combate-se neste trabalho tão somente a pretensão do INSS de cobrar um risco que já estava custeado, vale dizer o prêmio do seguro devidamente pago.
O INSS deveria utilizar exclusivamente o dinheiro vertido ao SAT para que o sistema funcionasse perfeitamente, o que na realidade econômica, política, social e previdenciária do país é mera utopia.
Se o capital deste seguro não é suficiente, dever-se-ia aumentar a alíquota de contribuição dos empregadores, para que este seguro realmente funcionasse satisfatoriamente. Medida que também combatemos, pois não passaria de medida paliativa, porque o que toda essa situação reclama, na verdade, é uma profunda reforma previdenciária e tributária no país, visando o crescimento da economia, da qualificação profissional e, por conseguinte, do nível de emprego e da melhoria de suas condições. Tais atitudes, como essas ações regressivas propostas contra os empregadores, imputando-lhes responsabilidade objetiva, não passam de soluções inócuas para um problema muito mais amplo; atitudes que podem agravar o problema, onerando ainda mais um empregador sufocado pela carga tributária e tendo como consequência o desemprego e a estagnação da economia.
Portanto, o INSS não deve utilizar o referido art. 120 da Lei nº 8.213/91 para propor ações regressivas indiscriminadamente, pois o empregador já contribuiu para o seguro, e não estando presentes indícios de irregularidades no ambiente do trabalho, capazes de gerar tal acidente, a ação regressiva é descabida e abusiva.
7.3 Ações Regressivas contra Condutores de Veículos
A partir de 2011, o INSS passou a ajuizar as ações regressivas também nos casos de acidentes de trânsito que vitimam segurados ou os acometem de incapacidade laborativa.
Poucas demandas do tipo foram aforadas - apenas seis desde então. Todavia, no mês de fevereiro/2014, a Advocacia-Geral da União (AGU) lançou uma cartilha para auxiliar os procuradores federais e servidores na elaboração dos processos(8).
Apesar da alegação de que a ação regressiva tem caráter punitivo e preventivo, tal fator não corresponde à realidade, ao passo que todos os anos os condutores de veículos automotores pagam o seguro obrigatório (DPVAT) e, com isso, já estão contribuindo para que qualquer pessoa que sofra acidente possa receber benefícios em caso de morte, invalidez ou para custear tratamentos médicos.
A postura da AGU, ao lançar esta cartilha, é a de incentivar o aumento das demandas, pedindo reembolso de todos os valores gastos pela União com o sinistro. Ao passo que podemos destacar: os valores despendidos com o pagamento de benefícios para vítimas de acidentes, nas hipóteses em que ficar comprovado que o motorista dirigia embriagado, em altíssima velocidade, e se possuía carros importados de cifras milionárias e dirigia sem compromisso e responsabilidade, provocando a morte de trabalhadores nas estradas e paradas de ônibus, a AGU, por exemplo.
Contudo, tal conduta não deveria ser permitida, pois a vítima de acidente ou a família (se a vítima falecer) deve ingressar com o pedido indenizatório na esfera cível, para buscar a reparação do dano causado. Assim, não cabe ao INSS cobrar sequer o valor pago pelo DPVAT do condutor, pois este já contribuiu para o pagamento do seguro obrigatório e não deve contribuir novamente.
Além disso, o fundamento legal presente nesta cartilha, para que os procuradores possam ajuizar ações como esta, é o seguinte:
"4.3 Fundamentos normativos
A ação regressiva acidentária possui fundamento legal no art. 120 da Lei nº 8.213/91, o qual estabelece que: 'Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis'.
No entanto, ainda que não houvesse a previsão legal e específica acima, poderíamos enquadrar a situação na regra geral da responsabilização civil, conforme ocorre com as demais modalidades de ações regressivas, em que o fundamento normativo está no instituto da responsabilidade civil previsto nos arts. 186 c/c 927 do Código Civil, os quais preconizam que:
'Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.'
'Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.'
A regra geral da responsabilização civil também se aplica aos casos de acidentes do trabalho ocorridos antes da vigência da Lei nº 8.213/91, com base no Código Civil de 1916." (p. 11)(9)
A obrigação insculpida no art. 120 da Lei nº 8.213/91 restringe-se as ações acidentárias relacionadas ao trabalho. Assim, não se pode utilizar a ação regressiva em acidentes de trânsito com este fundamento tão leviano.
Além disso, a legitimidade para exigir a reparação civil, com fundamento nos arts. 186 e 927 do CC, é exclusiva da vítima ou de seus dependentes no caso de óbito, não se confundindo a natureza civil desta indenização com a natureza assistencialista dos benefícios custeados e concedidos no âmbito da Seguridade Social.
Guardadas as devidas proporções, o mesmo raciocínio utilizado para o empregador, aplica-se aos motoristas causadores de acidentes de trânsito.
Não se defende aqui, da mesma forma, a conduta dolosa, ainda que na modalidade de dolo eventual, decorrente de total irresponsabilidade. O que se questiona são as ações regressivas contra condutores de veículos automotores envolvidos em fatalidades, infortúnios cotidianos da vida em sociedade - e que, portanto, todos estamos sujeitos - os quais, infelizmente, podem acarretar a invalidez de um cidadão ou até mesmo a sua morte, uma vez que este risco já está custeado e deve ser coberto pela Seguridade Social.
Para não desamparar tais vítimas e/ou seus dependentes, o governo dispõe também da Seguridade Social, além de outros mecanismos de reparação de danos, tal como o seguro obrigatório (DPVAT). A Seguridade Social, como já debatido, tem caráter assistencialista e é custeada por todos os cidadãos, por meio de contribuições compulsórias e pagamento de tributos.
Além disso, nesta seara também há um seguro obrigatório compulsório, cujo fato gerador é a simples propriedade de veículo automotor e cujo pagamento é condição indispensável para a sua circulação, uma vez que a sua inadimplência é motivo de apreensão do veículo.
Seguro este que não se confunde com a natureza assistencial da Seguridade Social, assim como o seguro imposto aos empregadores, estampado no art. 7º, XXVIII, da CF/88. Por isso, com suas respectivas e distintas finalidades, ambos os seguros podem ser equivalentes, já que são compulsórios e não excluem a responsabilidade do agente de indenizar civilmente todos os danos sofridos pela vítima, superiores aos limites indenizatórios.
Por isso, entendemos que esta cartilha pretende incentivar os procuradores a buscar o ressarcimento dos valores gastos com tratamento e amparo às vítimas de acidentes de trânsito, porém, os fundamentos lançados são frágeis e não dão suporte para decisões favoráveis.
7.4 Prescrição
A pretensão sobre as verbas trabalhistas e rescisórias decorrentes das relações de emprego, incluídas as resultantes de acidentes do trabalho e eventual direito de regresso, prescrevem em cinco anos até o limite de dois após a extinção do contrato de trabalho nos termos do art. 7º, XXIX, da CF/88(10).
A imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da CF/88, por sua vez, refere-se ao direito da Administração Pública de obter o ressarcimento de danos ao seu patrimônio decorrentes de atos de agentes públicos, servidores ou não. Dessa forma, esta hipótese é taxativa e não pode ser ampliada com o escopo de abarcar a ação de reparação ajuizada pelo INSS, cuja natureza é nitidamente civil.
Como debatido no decorrer deste trabalho, a ação regressiva proposta pelo INSS contra os causadores de danos (empregadores e condutores de veículo automotor) não tem natureza trabalhista, administrativa ou previdenciária.
A sua natureza é indiscutivelmente civil e, por isso, está sujeita aos preceitos da Lei nº 10.406/02 (atual Código Civil), que regula a prescrição em seus arts. 205 e 206, nos seguintes termos:
"Art. 205 - A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor.
Art. 206 - Prescreve: (...)
§ 3º - Em três anos: (...)
V - a pretensão de reparação civil (...)"
Desse modo, a prescrição do direito do INSS em propor ação regressiva contra o empregador deve ser de três anos. Neste sentido:
"O vigente Código Civil, no entanto, introduziu várias alterações na disciplina da prescrição, algumas de inegável importância. Uma delas diz respeito ao prazo genérico da prescrição, que passou de 20 (específica para direitos pessoais) para 10 anos (art. 205). Outra é a que fixa o prazo de três anos para a prescrição de pretensão de reparação civil. Vale dizer: se alguém sofre dano por ato ilícito de terceiro, deve exercer a pretensão reparatória (ou indenizatória) no prazo de três anos, pena de ficar prescrita e não poder mais ser deflagrada.
Como o texto se refere à reparação civil de forma genérica, será forçoso reconhecer que a redução do prazo beneficiará tanto as pessoas públicas como as de direito privado prestadoras de serviços públicos. Desse modo, ficarão derrogados os diplomas acima no que concerne à reparação civil.
Cumpre nessa matéria recorrer à interpretação normativo-sistemática. Se a ordem jurídica sempre privilegiou a Fazenda Pública, estabelecendo prazo menor de prescrição da pretensão de terceiros contra ela, prazo esse fixado em cinco anos pelo Decreto nº 20.910/1932, raia ao absurdo admitir a manutenção desse mesmo prazo quando a lei civil, que outrora apontava prazo bem superior àquele, reduz significativamente o período prescricional, no caso para três anos (pretensão à reparação civil). Desse modo, se é verdade, de um lado, que não se pode admitir prazo inferior a três anos para a prescrição da pretensão à reparação civil contra a Fazenda, em virtude de inexistência de lei especial em tal direção, não é menos verdadeiro, de outro, que tal prazo não pode ser superior, pena de total inversão do sistema lógico-normativo; no mínimo, é de aplicar-se o novo prazo fixado agora pelo Código Civil. Interpretação lógica não admite a aplicação, na hipótese, das regras de direito intertemporal sobre lei especial e lei geral em que aquela prevalece a despeito do advento desta. A prescrição da citada pretensão de terceiros contra as pessoas públicas e as de direito privado prestadoras de serviços públicos passou de quinquenal para trienal."(11)
Malgrado todos os argumentos contrários, a Segunda Turma do STJ, no julgamento do REsp 1.251.993(12), entendeu, ainda que isoladamente, que deveria ser aplicado às ações regressivas propostas pelo INSS o prazo quinquenal, assim como nas ações suportadas pela Fazenda, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, por questão de isonomia e equitatividade. Todavia, o entendimento dominante e que prevalece, acertadamente a nosso ver, é o prazo trienal, pois a prescrição de cinco anos aplica-se somente nas ações em que a Fazenda figura como ré.
Logo, nas ações regressivas em estudo não se deve aplicar as disposições do prenotado decreto, por duas razões: primeiro porque a Fazenda está no polo ativo; segundo porque a lide (ação regressiva) proposta pelo INSS tem natureza civil, enquanto aquele Decreto regulamenta lides de natureza administrativa movidas contra o Estado.
A ação regressiva acidentária proposta pelo INSS tem natureza civil(13) (STJ AgR-REsp 931.438), e não administrativa, previdenciária ou trabalhista. Desse modo, deve ser observado o prazo de prescrição trienal para o ajuizamento da demanda nos termos do art. 206, § 3º, V, do Código Civil.
8 Conclusão
As ações regressivas ajuizadas pelo INSS possuem esteio na legislação, através do art. 120 da Lei nº 8.213/91. Desse modo, o INSS tem buscado reaver os gastos pagos com indenização por acidente de trabalho, que tenham sido causadas por condutas, ainda que culposas, do empregador ou motoristas de veículos.
O STF, ao reconhecer constitucionalidade do referido artigo, não estava conferindo livres poderes para que a Procuradoria-Geral da Fazenda ingressasse com ações regressivas contra todos os empregadores que tivessem problemas com acidentes de trabalho em suas empresas. Dessa maneira, entendemos que este Seguro de Acidente de Trabalho (SAT) deveria ser melhor estruturado, pois ele é custeado pelo empregador, e não faz sentido que o empregador pague um seguro regularmente para que no futuro ele deva ressarcir os valores da indenização de um seguro que ele pagou.
Não deve ser ajuizada indiscriminadamente, mas somente quando ficar comprovada a responsabilidade do agente, mesmo assim porque tem a legitimidade ativa para tanto, ou seja, a vítima ou seus dependentes.
Além disso, outro ponto importante debatido neste trabalho é a questão da prescrição para o INSS propor a ação regressiva contra o empregador. Ao passo que esta ação deve prescrever em três anos, contrariando o entendimento da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça. Sendo que o Código Civil disciplina que para reparação civil o prazo prescricional é de três anos, mas o STJ entendeu que deve ser de cinco anos. No entanto, a natureza da ação regressiva acidentária é indenizatória e abrange a esfera civil, e não a esfera previdenciária, como ocorre no pagamento do INSS do seguro acidente.
Assim, podemos dizer que é ilegal instituir um direito de regresso contra quem já paga um seguro, pois este foi criado para cobrir gastos da Previdência Social com benefícios resultantes do acidente de trabalho. Sendo que, o fato do sistema não se sustentar ocorre devido à má administração ou por outros motivos que não podem ser imputados aos empregadores que sustentam o sistema.
Notas:
(1) "A culpa em sentido estrito traduz o comportamento equivocado da pessoa, despida da intenção de lesar ou violar direito, mas da qual se poderia exigir comportamento diverso, posto que erro inescusável ou sem justificativa plausível e evitável para o homo medius. (...) Se não houve esse intento deliberado, proposital, mas o prejuízo veio a surgir, por imprudência, negligência ou imperícia, existe a culpa (stricto sensu)." (STOCO, Rui. Tratado de responsabilidade civil. 6. ed. São Paulo: RT, 2004. p. 132 e 135)
(2) SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 759.
(3) DALLAGRAVE NETO, José Affonso. Responsabilidade civil no direito do trabalho. 2. ed. São Paulo: LTr, 2007. p. 216.
(4) "AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DE TRABALHO. EC Nº 45/04. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. Tratando-se de ação de regresso de indenização, a competência para processar e julgar a causa continua sendo da Justiça Federal, ainda que a causa primária da concessão do benefício previdenciário por acidente de trabalho, cuja concessão originou a ação de regresso, seja mesmo uma relação empregatícia. 2. Agravo improvido." (TRF da 4ª Região, AG 0002461-44.2010.404.0000/SC, Rel. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, j. 27.04.2010, 3ª T., DE 12.05.2010)
(5) HORVATH Jr., Miguel. Direito previdenciário. 6. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2006. p. 440.
(6) DALLEGRAVE NETO, José Affonso. Responsabilidade civil no direito do trabalho. 2. ed. São Paulo: LTr, 2007. p. 188.
(7) DAL COL, Helder Martinez. Responsabilidade civil do empregador: acidentes do trabalho. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 326.
(8) OLIVON, Beatriz. União quer recuperar gastos com violência. Valor econômico, São Paulo, 12 mar. 2014. Disponível em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3475560/uniao-quer-recuperar-gastos-com-violencia>. Acesso em: 18 mar. 2014.
(9) RIBEIRO, Leane. Advocacia-Geral lança cartilha sobre ações regressivas trabalhistas, acidente de trânsito e violência doméstica. Advocacia-Geral da União, Brasília, 28 fev. 2014. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateImagemTextoThumb.aspx?idConteudo=268218&id_site=3>. Acesso em: 18 mar. 2014.
(10) Art. 7º, XXIX, CF/88: "Ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho".
(11) CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 519.
(12) "RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ART. 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1º DO DECRETO Nº 20.910/1932) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia do presente recurso especial, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ nº 8/08, está limitada ao prazo prescricional em ação indenizatória ajuizada contra a Fazenda Pública, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, § 3º, V, do Código Civil) e o prazo quinquenal (art. 1º do Decreto nº 20.910/1932). 2. O tema analisado no presente caso não estava pacificado, visto que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública era defendido de maneira antagônica nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Público desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os órgãos julgadores no sentido da aplicação do prazo prescricional trienal previsto no Código Civil de 2002, nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública (...) 3. Entretanto, não obstante os judiciosos entendimentos apontados, o atual e consolidado entendimento deste Tribunal Superior sobre o tema é no sentido da aplicação do prazo prescricional quinquenal - previsto do Decreto nº 20.910/1932 - nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, em detrimento do prazo trienal contido do Código Civil de 2002. 4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto nº 20.910/1932, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. (...) A previsão contida no art. 10 do Decreto nº 20.910/1932, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico (...). No caso concreto, a Corte a quo, ao julgar recurso contra sentença que reconheceu prazo trienal em ação indenizatória ajuizada por particular em face do Município, corretamente reformou a sentença para aplicar a prescrição quinquenal prevista no Decreto nº 20.910/1932, em manifesta sintonia com o entendimento desta Corte Superior sobre o tema. 8. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC, e da Resolução STJ nº 08/08." (STJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 12.12.2012, Primeira Seção)
(13) "AÇÃO REGRESSIVA. RESSARCIMENTO DE DANOS. ACIDENTE DE TRABALHO. COMPETÊNCIA DA SEGUNDA SEÇÃO. 1. A ação regressiva ajuizada pelo INSS contra a empresa, buscando o ressarcimento de valores despendidos com o pagamento de benefício acidentário, como na hipótese, veicula lide de natureza civil, que melhor se amolda ao disposto no art. 9º, § 2º, III, do Regimento Interno do STJ. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (...) Frente a esse quadro, a ação regressiva ajuizada pelo INSS contra a empresa, buscando o ressarcimento de valores despendidos com o pagamento de benefício acidentário, como na hipótese, veicula lide de natureza civil, que melhor se amolda ao disposto no art. 9º, § 2º, III, do RISTJ. O inciso III do § 3º do referido art. 9º, a meu ver, se refere a controvérsia estabelecida entre o beneficiário do RGPS e o INSS em que se discute o direito ao benefício previdenciário, inclusive o decorrente de acidente do trabalho. (...)" (STJ, Rel. Min. Paulo Gallotti, j. 16.04.09, Sexta Turma)
Referências
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IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 7. ed. Niterói: Impetus, 2006.
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RIZZARDO, Arnaldo. Responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
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ZIMMERMANN, Cirlene Luiza. A ação regressiva acidentária como instrumento de tutela do meio ambiente do trabalho. São Paulo: LTr, 2012.
