O Ministério Público: Origens Históricas, Seu Nascedouro no Brasil e Sua Posição nas Constituições P
Origens Históricas - Buscar-se a origem do Ministério Público traduz-se em tarefa das mais árduas, dada à diversidade de informações que tratam do tema quase que a impedir que se indique, com precisão, a genealogia da Instituição. Tantas são as fontes encontráveis, quer na doutrina nacional, quer na doutrina alienígena, que o marco inicial do Ministério Público - e aí todos estão concordes - é impossível de ser apontado, embora se indiquem, aqui e acolá, alguns antecedentes, mesmo que remotos, capazes de, em maior ou menor grau, se aproximarem do que hoje constitui o Ministério Público. Soma-se a isso a parcialidade com que alguns autores abordam o tema, pretendendo trazer para sua respectiva pátria a origem da Instituição: os italianos, destarte, fincando sua semente na Itália, os franceses na França e assim por diante.
Egito - Há quem recue ao antigo Egito para aí identificar os primeiros resquícios do Ministério Público. É a lição de Roberto Lyra, que, lastreado em Valori, vê no Egito de 4.000 anos um embrião do "parquet", indicando, inclusive, que eram seis os deveres cuja observância obrigava o promotor, embora, por óbvio, ainda sem essa denominação, a saber: "1 - É a língua e os olhos do rei do país; 2 - Castiga os rebeldes, reprime os violentos, protege os cidadãos pacíficos; 3 - Acolhe os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado e mentiroso; 4 - É o marido da viúva e o pai do órfão; 5 - Faz ouvir as palavras da acusação, indicando as disposições legais aplicáveis em cada caso; 6 - Toma parte nas instruções para descobrir a verdade" (Teoria e Prática da Promotoria Pública, 1937, pág. 9). Interessante a observação daquele que foi chamado de o príncipe dos promotores públicos. Anotamos, porém, que mais por curiosidade histórica do que propriamente rigor científico, se pode vislumbrar nessa figura do Egito algo que lembre o Ministério Público, pelo menos com o perfil que hoje conhecemos. Vê-se, assim, que esse remoto promotor, ao constituir-se na língua e nos olhos do rei, era muito mais um representante dos interesses do monarca do que, propriamente, dos interesses da sociedade.
Itália - Os italianos, por sua vez, chamam para si a origem da Instituição, citando Amaro Alves de Almeida Filho a lição de Manzini, no sentido de que "se só se considerar o Ministério Público em sua qualidade de acusador público, pode ter razão Pertile (Storia del diritto italiano, vol. VI, 2, § 233), que sustenta que esse instituto tem origem italiana, e que não proveio nem do procurador do rei do direito francês nem do promotor fiscal da inquisição espanhola. Com efeito, em Veneza havia avogadori di comum que exerciam funções semelhantes as do nosso Ministério Público, e em alguns processos particulares se nomeava também um abogado fiscal, como, por exemplo, no processo contra o capitão general de mar Antonio Grimani. Devem recordar-se também os conservadores de la lei de Florência, el abogado de la gan corte de Nápoles etc". (Do Ministério Público, Revista Justitia - volume XXIX - abril-junho, 1960, pág. 196)
França - A maioria dos tratadistas que se debruçaram sobre o tema, porém, identificam mesmo na França o berço do Ministério Público, de onde, bem mais tarde, teria se espalhado pela Europa acompanhando as investidas de Napoleão. Essa é a opinião de Roberto Lyra, em capítulo de seu livro denominado "A França, Berço do Ministério Público": Ressalta que "Cesare Lombroso, prefaciando o melhor dos livros de Raoul de La Grasserie - Lês principes sociologiques de la criminologie - salientou numa cortesia ao autor, que a França, desde os enciclopedistas, preside a todas as inovações. Assim foi com a instituição do Ministério Público, que é, essencialmente, nitidamente, francesa e foi introduzida nos parlamentos e noutras jurisdições para a defesa dos interesses do Estado, separados da pessoa e da propriedade do senhor feudal, do soberano" (ob., cit., pág. 13).
Era ainda, em verdade, um mero preposto do Rei, com atuação junto aos tribunais. Mas que já apresentava um traço da Instituição hoje conhecida, na medida, inclusive, que esse procurador do rei se constituía no titular do direito de acusar. Interessante, nesse aspecto, a observação de César Salgado: "Montesquieu, no seu precioso livro De l'Esprit des Lois, assinalou em sentenças memoráveis, o surgimento do Ministério Público. Ouçamo-lo, no original francês, para que se fixem, precisamente, o sentido e o alcance de seu enunciado: Nous avon anjourd'hui une loi admirable; ctest celle qui vewut que le prince, 'etabli pour faire exécuter les lois, prépose um officier dans chaque tribunal pour poursuivre em son nom tous les crimes; (...) la parie publique veille pour les citoyens; elle agit, et ils sont tranquilles. Em vernáculo, podemos dizer: "Dispomos agora de uma lei admirável, segundo a qual o príncipe, encarregado de executar as leis, nomeia um agente em cada tribunal para perseguir, em seu nome, todos os crimes; (...) a parte pública vela pelos cidadãos; ela age e eles se sentem tranqüilos" (Justitia, vol. XXXII - janeiro-março, 1961, pág. 30).
Destaquemos: foi mesmo na França onde inicialmente surgiu um esboço da noção que hoje temos do Ministério Público. Principalmente se tomarmos o ponto de vista da ação penal. Já estava superada a fase da acusação privada e, depois, passaria aquela em que a titularidade era deferida a qualquer do povo. Havia, naquele tempo, uma acusação pública, incumbida a um órgão estatal, em nome do Rei, é verdade, mas que, em síntese, acabava encarnando o interesse do Estado. Não se deve olvidar que passava a época de Luis XIV, auge do Absolutismo, onde a figura do monarca se confundia do Estado, conforme se pode extrair da famosa expressão L'État c'est moi.
Claro que os gens du roi velavam, também, pelos interesses do Rei. Trata-se, contudo, de atribuição que, nem por isso, impede que neles se identifiquem as mais remotas nuances do promotor de justiça de hoje. Aliás, até bem pouco tempo, mais precisamente até antes do advento da Constituição de 1988, o Ministério Público exercia funções típicas da advocacia pública, como, verbi gratia, a execução judicial de tributos em nome da União, tarefa hoje cominada aos procuradores da fazenda pública.
Parquet - A expressão "parquet", que hoje frequentemente designa o Ministério Pùblico, a propósito, é francesa. Segundo Tourinho Filho, "[...] na França antiga os Procuradores e os advogados do Rei não se sentavam sobre o mesmo estrado onde ficavam os Juízes, mas sobre o soalho (parquet) da sala de audiência, como as partes e seus representantes [...] Na sala das audiências havia um cancelo que separava os Juizes das demais pessoas. E porque os Procuradores do Rei (les gens du Roi) ficavam sentados aquém do cancelo, com suas cadeiras postadas sob o assoalho (parquet), e não sobre o estrado, surgiu a expressão Procurereurs au parquet, ou simplesmente Parquet, para aludir aos Procuradores" (Processo penal, São Paulo: Saraiva, 26 ª ed., 2004, vol. 2, p. 333). Para Hélio Tornaghi "os monarcas procuraram por todos os meios robustecer a posição de seus representantes, dar-lhes independência em relação aos juizes e colocá-los em pé de igualdade com esses, fazendo inclusive que subissem do parquet, isto é, do assoalho para o estrado".
O Ministério Público no Brasil
Origens históricas - Já as Ordenações Manuelinas, a partir de 1521, previam expressamente a existência do Ministério Público e, ao que se sabe, pela primeira vez teria sido utilizada a expressão Promotor de Justiça: "O promotor de justiça deve ser letrado, e bem entendido para saber espertar, e aleguar as causas, e razões que pera lume, e clareza da Justiça, e pera inteira conservaçam della convem, ao qual mandamos que com grande cuidado, e diligencia requeira todas as causas que pertencerem à Justiça, e conservaçom de nossa jurisdiçom, em tal guisa, que por sua culpa, ou negligencia nom pareça Justiça, nem nossa jurisdiçom seja deturpada; porque fazendo o contrário, Deos no outro mundo, e a nós neste dará disto conta".
Ao Brasil dessa época, praticamente habitado apenas pela população indígena e com presença quase insignificante do colonizador português, as Ordenações não tinham qualquer aplicação. Com efeito, passou-se quase um século para que se implantasse a Justiça em nosso país, por meio do Alvará de 7 de março de 1609, do Rei Dom Felipe III, criando um Tribunal na cidade de Salvador, denominado Relação do Brasil e que, segundo José Henrique Pierangelli, pode ser considerado "a pedra angular do edifício da Justiça Brasileira" (Justitia, vol. CXVII - abril-junho, 1982 - pág. 234). Esse diploma legal institui um Tribunal, cuja composição é detalhada por Edgard Costa, utilizando-se das expressões originais do alvará: "Haverá na dita Relação dez desembargadores, entrando nesse número o Chanceler, o qual servirá de juiz da Chancelaria; três desembargadores de agravos; um ouvidor-geral; um juiz dos feitos da Coroa e um procurador da Coroa, Fazenda e Fisco e promotor de justiça" (Efemérides judiciárias, publicação do Ministério de Educação e Cultura, Rio de Janeiro, 1961, pág. 142).
Pierangelli destaca, porém, que "com a vinda da Família Real para o Brasil, D. João VI, então Príncipe Regente, por Alvará de 22 de abril de 1808, criou o Tribunal da Mesa do Desembargo do Paço e de Chancelaria e Ordens. Esse Alvará, no seu inciso III, criava um cargo de Promotor, que seria exercitado por um Magistrado que eu houver de nomear" (ob. e pág. citadas).
Proclamada a Independência, ambos os imperadores cuidaram da função de promotor de justiça. D. Pedro I, por meio das decisões 160 e 161, de 21 e julho de 1825, determinou que os abusos eventualmente cometidos pela imprensa (lembre-se que à essa época surgiu o Júri em nosso país, inicialmente concebido exatamente para o julgamento de crimes de imprensa), fossem comunicados ao Promotor Fiscal, a quem equiparou aos Magistrados, determinando que a ele fosse reservado o tratamento de excelência. Seu sucessor, D. Pedro II, por meio do Decreto nº 1.723, de 16 de fevereiro de 1856, determinou que o desembargador promotor de justiça tivesse vista de todas as apelações apresentadas aos Tribunais da Relação, naquilo que se pode conceber como sendo a primeira semente da atribuição hoje exercida pelos Procuradores de Justiça.
Ainda era, contudo, uma atuação nitidamente vinculada aos interesses do soberano, muito mais identificada com a antiga figura dos Les Gens du Roi, e que refletia - e nem poderia ser diferente - o momento histórico ainda marcado pelo Absolutismo, embora já a essa altura bafejado pelos ares do liberalismo e do positivismo, que emergiam naquele século XIX.
O Ministério Público, porém, assumiria novo fôlego, aproximando-se mais do perfil hoje conhecido, com a proclamação da República. Daí se afirmar que o parquet é mesmo uma obra republicana, pois a partir daí, especialmente com o advento do Decreto nº 848, de 11 de outubro de1890 e do Decreto nº 1.030, de 14 de dezembro de 1890, ganhou fôlego, deixando de se constituir em mero apenso do Poder Judiciário para se transformar na chamada "Magistratura de Pé". E, de fato, o art. 164, deste último diploma legal, declarou expressamente que "o ministério publico é perante as justiças constituidas o advogado da lei, o fiscal de sua execução, o procurador dos interesses geraes do Districto Federal e o promotor da acção pública contra todas as violações do direito". Essa lei foi fruto da criação de Manoel Ferraz de Campos Sales, à época Ministro da Justiça do recém instituído governo provisório, que perduraria até 22 de janeiro de 1891. Dada à sua atuação à frente da pasta, se atribui a Campos Sales a áurea de precursor da independência do Ministério Público do Brasil e, por isso, o dia 13 de fevereiro, consagrado como "Dia do Ministério Público", coincide com a data de seu nascimento.
O Ministério Público e sua posição nas Constituições anteriores - A Constituição de 1891 não fez qualquer alusão ao Ministério Público, referindo-se, apenas, ao Procurador-Geral da República, a ser nomeado pelo Presidente da República dentre os Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 58, § 2º). Em cada um dos Estados, disse a Lei nº 221, de 1894, eram nomeados Procuradores Seccionais da República, a permanecerem no cargo "enquanto bem servirem", à exemplo da cláusula norte-americana do "during good behaviour", prevendo-se, assim, a possibilidade de demissão "ad nutum", segundo critérios discricionários do administrador.
Fez menção ao Ministério Público, pela primeira vez, em nível constitucional, a carta de 1934. Foi a instituição, assim, incluída no Título I, que tratava da "Organização Federal" e - vale pelo interesse histórico - mais especificamente no capítulo que cuidava dos "Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais". Ao lado do Ministério Público, os outros órgãos de cooperação eram o Tribunal de Contas e os extintos Conselhos Técnicos. Como indica a denominação do título, a Constituição tratava da organização, apenas, do Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos Territórios. Deixava-se, assim, a cada estado-membro da Federação a incumbência de organizar, localmente, o seu Ministério Público. Lembre-se que à época a lei processual penal não se achava unificada em todo país, medida que se verificaria somente em 1941, com o advento do atual Código de Processo Penal.
A carta de 1934, a par de seu aspecto pioneiro, também previu outros direitos conferidos aos membros do Ministério Público e que, até os dias de hoje, perduram, como a vitaliciedade (art. 95, § 3º) e a equiparação entre os vencimentos do Procurador-Geral da República e do Ministro do Supremo Tribunal Federal (art. 95, § 1º). Demais disso, também prescreveu vedações ainda vistas, como o impedimento ao exercício de outra função pública senão a do magistério (art. 97). Outra importante inovação consistiu no fato de que o Procurador-Geral da República não mais seria escolhido dentre os Ministros do Supremo Tribunal Federal, mas sim, "dentre os cidadãos com os requisitos estabelecidos para os ministros da Suprema Corte".
A "polaca" de 1937, de sua parte, em posição retrógrada quando comparada à Constituição de 1934, tratou do Ministério Público apenas no art. 99, in verbis: "O Ministério Público Federal terá por chefe o Procurador-Geral da República, que funcionará junto ao Supremo Tribunal Federal e será de livre nomeação e demissão do Presidente da República, devendo recair a escolha em pessoa que reúna os requisitos exigidos para ministro do Supremo Tribunal Federal". Foi, assim, omissa em relação à organização da Instituição, seu funcionamento, modo de ingresso, etc.
A Constituição de 1946 importou em notável avanço do Ministério Público. É dessa opinião Mário Dias, ao ressaltar que "embora não se tenha conseguido ainda completa vitória é, sem dúvida, digno de francos aplausos e altamente significativo para o futuro da instituição, o relevo a que atingiram, na sua estruturação constitucional, as discussão parlamentares, durante a elaboração da Carta Magna que ora rege os destinos do Brasil. Pela primeira vez, em nossa história constitucional, mereceu a instituição do Ministério Público brasileiro, as honras de um título especial no Estatuto básico da República, embora resumido em quatro únicos artigos, desprezadas que foram, ainda desta vez, as inúmeras emendas e sugestões apresentadas aos anteprojetos oficiais" (Ministério Público brasileiro, vol. I, p. 43)
E, de fato, embora mantendo a - criticada - possibilidade de demissão ad nutum do Procurador-Geral da República (art. 126), por outro lado a Carta trouxe importantes avanços, como a irremovibilidade, a vitaliciedade e a obrigatoriedade de ingresso na carreira mediante concurso público (art. 127). Obrigou, outrossim, em medida crucial para o futuro da instituição, que os Estados-Membros, na organização do Ministério Público local, atentassem a tais diretrizes fixadas na lei maior (art. 128). Cominou, ainda, aos Procuradores da República, a representação da União em juízo, "podendo a lei cometer esse encargo, nas comarcas do interior, ao Ministério Público local", em atribuição hoje inexistente.
Na Constituição de 1967, promulgada em 27 de janeiro daquele ano, foi o Ministério Público incluído na Seção IX, do Capítulo VIII, que tratava do Poder Judiciário. Alguns vislumbraram, em tal inclusão, um avanço, eis que o Ministério Público fora, finalmente, como verdadeira "Magistratura de Pé", colocado ao lado do Poder Judiciário, em igualdade de condições. Outros, no entanto - e aqui se destaca a lição de Pontes de Miranda - (Comentários à Constituição de 1967, vol. IV, pág. 322) - afirmam que, com essa iniciativa, o parquet passou a ser, aos olhos do constituinte, um mero "órgão auxiliar" do Poder Judiciário. E, efetivamente, parecia a posição mais correta na medida em que o art. 107 daquela carta, que previa os órgãos do Poder Judiciário, em nenhum momento fazia menção ao Ministério Público.
Através da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, o Ministério Pùblico, pelo menos em termos topográficos, ocupou a posição dentro do Poder Executivo.
Em síntese, assim trataram, a partir da República, as diversas Constituições brasileiras o Ministério Público: a de 1934, como "órgão de cooperação das atividades governamentais"; a de 1937 mencionou o Ministério Público de forma isolada, apenas em um artigo; a de 1946 disciplinou o Ministério Público em um título próprio; a Carta de 1967, inseriu o parquet na seção do Poder Judiciário e, finalmente, a emenda de 1969, como órgão do Poder Executivo.
O Ministério Público na Constituição de 1988 - É induvidoso que a Carta de 1988, desenhou o perfil que hoje apresenta o Ministério Público. Embora tratando-se de Instituição que se vê em constante evolução, por vezes com sua atuação ampliada, outras restringidas, ao sabor da jurisprudência dos Tribunais, é a "Cidadã de 1988" quem traça suas diretrizes, afastando-o, de vez, de qualquer papel representativo do Estado - e por conseqüência, das vetustas atribuições, verbi gratia, de defesa do erário ou dos atos governamentais - para assumir, indisputavelmente, a função de defensor da sociedade. É a exata dicção do art. 127, caput, de nossa Carta Magna, in verbis: "O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses socais e individuais indisponíveis".
Inegável a confiança depositada na Instituição pelo constituinte que, afastada qualquer intenção de classificar o Ministério Público como um quarto poder acrescidos àqueles teorizados por Montesquieu - classificação, diria, que encerra uma discussão estéril, sem qualquer conteúdo prático - conferiu ao parquet verdadeiro cheque em branco, para utilizarmos a expressão de Ulysses Guimarães, seu principal condutor. Para Marcelo Pedroso Goulart, com efeito, "[...] não foi difícil ao constituinte reconhecer no Ministério Público um dos canais que a sociedade poderia dispor para a consecução do objetivo estratégico da República brasileira, qual seja, a construção de uma democracia econômica e social. A trajetória traçada historicamente pela Instituição habilitou-se à representação dos interesses sociais e dos valores democráticos. Nessa perspectiva, a Constituição de 1988 consolidou o novo perfil político-institucional do Ministério Público, definindo o papel essencial que deve desempenhar numa sociedade complexa, na defesa do regime democrático, da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, instrumentalizando-o para tais fins". (Ministério Público e Democracia - Teoria e Práxis, Leme: Editora de Direito, 1998, pág. 90).
